بخش سوم
نئولیبرالیسم، چالش بزگ در مقابل تأمین اجتماعی
پس از بررسی روند تاریخی و نیروهای مؤثر بر شکلگیری تأمین اجتماعی، اکنون به یک پرسش کلیدی میرسیم: نئولیبرالیسم به عنوان یک نیروی فکری و سیاسی مسلط در چند دهه اخیر، چه تأثیری بر این نهاد مهم در جهان و ایران داشته و آینده این تحولات را چگونه میتوان ترسیم کرد؟
نئولیبرالیسم چیست؟ چارچوبی برای تحلیل
برای درک تأثیرات، ابتدا باید با چارچوب فکری نئولیبرالیسم آشنا شویم. نئولیبرالیسم را میتوان نظریهای در اقتصاد سیاسی دانست که بر آزادیهای کارآفرینانه، حقوق مالکیت خصوصی قدرتمند، بازارهای آزاد و تجارت آزاد تأکید دارد . اگرچه ریشههای آن به قرن بیستم و اندیشمندانی مانند فریدریش هایک و میلتون فریدمن بازمیگردد، اما به عنوان یک جریان غالب سیاستی از دهه ۱۹۷۰ و ۱۹۸۰ و با روی کار آمدن مارگارت تاچر در بریتانیا و رونالد ریگان در آمریکا، جهان را درنوردید
مؤلفههای اصلی سیاستهای نئولیبرال را میتوان در سه مفهوم خلاصه کرد
1. خصوصیسازی: واگذاری بنگاهها و خدمات دولتی به بخش خصوصی
2. مقرراتزدایی: حذف قوانین و مقررات دست و پاگیر دولتی که مانع فعالیت بازار میشوند
3. آزادسازی: کاهش موانع تجاری و مالی برای حرکت آزادانه کالا، خدمات و سرمایه
دیدگاه نئولیبرال نسبت به دولت دوگانه است: از یک سو خواستار کوچکسازی دولت در ارائه خدمات رفاهی و مداخله اقتصادی است، اما از سوی دیگر بر نقش دولت برای ایجاد و حفظ چارچوبهای نهادی لازم برای عملکرد بازارها (مانند تضمین حقوق مالکیت) تأکید دارد . نکته جالب توجه این است که متفکران اولیه نئولیبرال مانند والتر لیپمن، به دنبال بازگشت به "لسهفر" (دخالت حداقلی دولت) نبودند، بلکه خواهان دولت رفاهی مداخلهگر اما در چارچوبی تنظیمشده و برای تضمین توزیع عادلانهتر ثروت بودند . با این حال، آنچه در عمل از دهه ۱۹۸۰ به اجرا درآمد، نسخهای خشنتر و متمرکز بر حداکثرسازی آزادی بازار بود
تأثیر نئولیبرالیسم بر تأمین اجتماعی در جهان
نئولیبرالیسم تأمین اجتماعی را به عنوان بخشی از "هزینههای عمومی زائد" و مانعی برای رقابتپذیری اقتصادی تلقی میکند. تأثیرات عمده آن در سطح جهان به شرح زیر بوده است:
· تضعیف اصل همبستگی و حمایت همگانی: نظامهای تأمین اجتماعی که بر پایه همبستگی اجتماعی و حمایت از همه شهروندان بنا شده بودند، تحت تأثیر نئولیبرالیسم به سمت فردیسازی ریسکها سوق داده شدند. به جای تضمین اجتماعی، بر مسئولیت فردی و پسانداز شخصی تأکید شد
· کاهش هزینههای عمومی و خصوصیسازی: یکی از اصول کلیدی نئولیبرالیسم، کاهش هزینههای دولت در بخشهای رفاهی مانند بهداشت، آموزش و تأمین اجتماعی است . این امر منجر به خصوصیسازی بخشهایی از این خدمات و ایجاد صندوقهای بازنشستگی خصوصی به جای سیستمهای دولتی شد.
· مقرراتزدایی و کاهش حمایت از کارگران: قوانین حمایت از کار و امنیت شغلی که در دوران اوج دولت رفاه ایجاد شده بودند، به عنوان "انحرافات بازار" و موانعی برای انعطافپذیری نیروی کار تلقی شدند . این نگاه منجر به مقرراتزدایی از بازار کار و تضعیف قدرت اتحادیهها گردید
· تشدید نابرابری و بحرانهای اجتماعی: منتقدان بر این باورند که سیاستهای نئولیبرال نه تنها نتوانستند عدالت را محقق کنند، بلکه منجر به گسترش نابرابریها، بازگشت فقر، و بحرانهای اجتماعی مانند فروپاشی مالی ۲۰۰۸ شدند . برخی پژوهشها نشان میدهند که این سیاستها از طریق ایجاد فشار اقتصادی، فقر و بیکاری، حتی بر افزایش بزهکاری نیز تأثیرگذار بودهاند
تأثیر نئولیبرالیسم بر تأمین اجتماعی در ایران
وضعیت در ایران پیچیده و محل مناقشه است. برخی معتقدند اقتصاد ایران تحت تأثیر سیاستهای نئولیبرال قرار گرفته، در حالی که گروهی دیگر این امر را به شدت رد میکنند
· آیا اقتصاد ایران نئولیبرال است؟: دیدگاههای متفاوتی وجود دارد. برخی کارشناسان معتقدند که اقتصاد ایران به دلیل سلطه دولت، قیمتگذاری دستوری، گستردگی بنگاههای دولتی و خصولتی، و نبود بازار آزاد واقعی، نه تنها نئولیبرال نیست، بلکه در نقطه مقابل آن قرار دارد و با "فاشیسم اقتصادی" شباهت بیشتری دارد . به عبارت دیگر، در ایران شاهد "بازار آزاد" نیستیم، بلکه با نوعی "دولتسالاری رانتی" مواجهیم.
· نفوذ سیاستهای تعدیل ساختاری: با این وجود، نمیتوان از نفوذ برخی مؤلفههای سیاستهای نئولیبرال در ایران، به ویژه از دهه ۱۳۷۰ به بعد، چشمپوشی کرد. سیاستهایی مانند خصوصیسازی (هرچند با روشهای خاص خود) و تجمیع حسابها و کاهش یارانهها (که در قالب هدفمندسازی یارانهها پیگیری شد)، شباهتهایی با دستور کار نئولیبرال دارند
· تأثیر بر تأمین اجتماعی ایران: تأمین اجتماعی ایران نیز از این موجها مصون نماند. همانطور که در پاسخ قبلی اشاره شد، مداخلات دولت نهم (۱۳۸۴ به بعد) با رویکردی که برخی آن را "نئولیبرال" میخوانند (هرچند با ویژگیهای بومی)، ضربات سنگینی به بدنه و منابع سازمان وارد کرد . علاوه بر این، سیاستهای مقرراتزدایی و آزادسازی قیمتها در سالهای اخیر، فشار اقتصادی بر اقشار ضعیف را افزایش داده و توانایی آنها برای مشارکت مؤثر در نظام بیمهای را کاهش داده است . از سوی دیگر، تضعیف ساختار سهجانبهگرایی در اداره سازمان و جایگزینی آن با هیأت امنایی دولتی را نیز میتوان در راستای کاهش نفوذ نیروی کار (به عنوان یکی از ارکان اصلی تأمین اجتماعی) در برابر منطق بازار و دولت تفسیر کرد
چشمانداز آینده: چه سناریوهایی محتمل است؟
چشمانداز تأمین اجتماعی در ایران و جهان تحت تأثیر تقابل سه رویکرد اصلی قابل ترسیم است
رویکرد ویژگیهای اصلی چشمانداز برای تأمین اجتماعی
ادامه سیاستهای نئولیبرال تداوم خصوصیسازی، مقرراتزدایی، کاهش هزینههای عمومی و فردیسازی ریسک تضعیف بیشتر نظامهای همگانی، گسترش صندوقهای خصوصی، کاهش سطح پوشش و کیفیت خدمات، افزایش نابرابری و ناامنی اجتماعی
بازگشت به دولت رفاه تقویت نقش دولت در حمایت اجتماعی، افزایش هزینههای عمومی برای بهداشت، آموزش و تأمین اجتماعی، بازتوزیع ثروت تقویت نظامهای همگانی و همبستگیمحور، افزایش سطح پوشش و کیفیت خدمات، کاهش نابرابری و افزایش امنیت اجتماعی.
مدلهای ترکیبی و بومی (محتملترین سناریو برای ایران) تلفیقی از مسئولیت فردی و حمایت اجتماعی با توجه به شرایط بومی، اقتصادی و فرهنگی هر کشور اصلاح ساختار تأمین اجتماعی با رویکردی عملگرایانه. برای ایران، این سناریو میتواند شامل احیای سهجانبهگرایی، شفافسازی مالی، مدیریت صحیح منابع، و ایجاد تعادل بین مسئولیتپذیری فردی و همبستگی اجتماعی باشد
در ایران، آینده تأمین اجتماعی به شدت به موازنه نیروهای اجتماعی و سیاسی وابسته است. آیا نیروی کار و احزاب اجتماعی توانایی احیای جایگاه خود را دارند؟ آیا دولتها به سمت تقویت نهادهای مدنی و سهجانبهگرایی حرکت خواهند کرد یا تداوم سیاستهای تمرکزگرا و شبهنئولیبرال، ساختار تأمین اجتماعی را بیش از پیش تضعیف خواهد کرد؟ پاسخ به این پرسشها، معمای اصلی آینده تأمین اجتماعی در ایران است.
برای بررسی عمیقتر سناریوها، لازم است هر کدام را با فرضیات مشخص و پیامدهای عینی برای گروههای اجتماعی مختلف تحلیل کنیم. این ارزیابی بر مبنای روندهای موجود در ایران و تجارب جهانی تدوین شده است
سناریوی اول: تداوم سیاستهای نئولیبرال (ادامه وضع موجود با شیب تندتر)
این سناریو فرض میکند که دولتهای آینده به دلایل مختلف (مانند تحریم، کسری بودجه، یا باور ایدئولوژیک) به سمت کوچکسازی هرچه بیشتر تعهدات خود در قبال تأمین اجتماعی حرکت کنند.
ویژگیهای کلیدی این سناریو
· خصوصیسازی تدریجی: واگذاری بخشهایی از خدمات درمانی و صندوقهای بازنشستگی به شرکتهای خصوصی و نیمهدولتی.
· افزایش سهم بیمهشدگان: کاهش سهم دولت و کارفرما در حق بیمه و افزایش سهم پرداختی کارگران و کارمندان.
· مقرراتزدایی در بازار کار: تسهیل قوانین کار برای کارفرمایان به بهانه ایجاد اشتغال، که منجر به گسترش قراردادهای موقت و کاهش امنیت شغلی میشود.
· هدفمندی یارانهها به شیوه فعلی: تداوم سیاست حذف یارانههای همگانی و جایگزینی آن با کمکهای نقدی محدود و مشروط.
تأثیرات بر گروههای اجتماعی
گروه اجتماعی پیامدهای مثبت (کوتاه مدت یا محدود) پیامدهای منفی (بلندمدت و گسترده)
کارگران قراردادی و پیمانی در کوتاهمدت امکان اشتغال بیشتر با دستمزد پایینتر فراهم میشود. بزرگترین بازندگان. کاهش شدید امنیت شغلی، عدم برخورداری از بیمه بیکاری مؤثر، سختی در استفاده از بیمه درمانی به دلیل جابجایی مداوم، و در نهایت بازنشستگی با حداقل مستمری.
کارمندان ثابت دولت و بخش خصوصی بزرگ اگر جزو اقشار پردرآمد باشند، میتوانند از صندوقهای خصوصی بازنشستگی با سود بالاتر استفاده کنند. تضعیف تدریجی صندوقهای بازنشستگی موجود، کاهش قدرت خرید مستمری در بلندمدت به دلیل تورم و کاهش حمایت دولت.
بازنشستگان فعلی احتمال دریافت یارانه نقدی یا بستههای حمایتی مقطعی. گروهی با آسیبپذیری بالا. مستمری آنها به مرور قدرت خرید خود را از دست میدهد و هزینههای درمانی سرسامآور آنها را زمینگیر میکند.
بیمهشدگان آزاد و خویشفرما احساس استقلال بیشتر در انتخاب سطح پوشش بیمهای. افزایش حق بیمه و کاهش توانایی در پرداخت آن، در نتیجه خروج از پوشش بیمهای و بیحفاظ ماندن در برابر حوادث و پیری.
کارفرمایان در کوتاهمدت با کاهش سهم بیمه و مقرراتزدایی، سودآوری افزایش مییابد. در بلندمدت با کاهش قدرت خرید جامعه و تقاضا برای کالاها مواجه میشوند. همچنین نیروی کار فاقد انگیزه و سلامت کافی، بهرهوری را کاهش میدهد.
سناریوی دوم: بازگشت به دولت رفاه (اصلاحات ساختاری اجتماعی-دموکراتیک)
این سناریو بر این فرض استوار است که جامعه مدنی، تشکلهای کارگری و احزاب اجتماعی موفق به احیای جایگاه خود شده و دولت را مجبور به پذیرش مسئولیتهای گستردهتر اجتماعی کنند
ویژگیهای کلیدی این سناریو
· تقویت سهجانبهگرایی: بازگشت به مدل مشارکت واقعی کارگران، کارفرمایان و دولت در اداره سازمان تأمین اجتماعی.
· پوشش همگانی: تلاش برای تحت پوشش بردن تمامی اقشار جامعه، به ویژه مشاغل غیررسمی و روستاییان.
· افزایش سهم دولت در تأمین مالی: پرداخت بدهیهای انباشته گذشته و افزایش سهم خود در حق بیمه
· شفافیت و کارایی: اصلاح نظام مالی و سرمایهگذاری سازمان برای جلوگیری از فساد و افزایش بازدهی
تأثیرات بر گروههای اجتماعی
گروه اجتماعی پیامدهای مثبت (بلندمدت و پایدار) پیامدهای منفی (کوتاهمدت یا محدود)
کارگران قراردادی و پیمانی بزرگترین برندگان. افزایش امنیت شغلی، تحت پوشش بیمه بیکاری و درمانی مؤثر قرار گرفتن، و امکان بازنشستگی با مستمری مناسب. ممکن است در کوتاهمدت برخی کارفرمایان از ترس افزایش هزینهها، استخدام جدید را کاهش دهند.
کارمندان ثابت افزایش قدرت خرید مستمری آینده، بهبود خدمات درمانی تکمیلی، و احساس امنیت خاطر بیشتر. احتمال افزایش کسورات قانونی (حق بیمه) در صورت نیاز به تأمین منابع جدید برای پوشش همگانی.
بازنشستگان فعلی برندگان آشکار. مستمری آنها متناسب با تورم افزایش مییابد، خدمات درمانی رایگان یا کمهزینه میشود و فشار اقتصادی از روی آنها برداشته میشود.
مشاغل غیررسمی و روستاییان گروهی که برای اولین بار به طور جدی منتفع میشوند. تحت پوشش بیمه قرار گرفتن و دسترسی به خدمات درمانی و مستمری. ممکن است در ابتدا با فرآیندهای اداری ثبتنام و پرداخت حق بیمه دچار مشکل شوند
کارفرمایان در بلندمدت از نیروی کار سالمتر، باانگیزهتر و باثباتتری برخوردار میشوند که بهرهوری را بالا میبرد. تقاضای مؤثر در جامعه افزایش مییابد. افزایش هزینههای تأمین اجتماعی در کوتاهمدت و نیاز به تطبیق با قوانین جدید
سناریوی سوم: مدل ترکیبی و بومی (محتملترین مسیر)
این سناریو فرض میکند که نه امکان بازگشت کامل به دولت رفاه وجود دارد و نه تداوم سیاستهای نئولیبرال بدون واکنش اجتماعی ممکن است. در عوض، نظام تأمین اجتماعی با یک سری اصلاحات تدریجی و عملگرایانه، مسیر میانهای را در پیش میگیرد
ویژگیهای کلیدی این سناریو
· تفکیک منابع: جدا کردن منابع مالی مربوط به مستمریها از منابع درمان و حمایتهای کوتاهمدت
· اصلاح نظام بازنشستگی: افزایش تدریجی سن بازنشستگی، ایجاد مشوق برای بازنشستگی دیرهنگام، و اصلاح فرمول محاسبه مستمری
· توسعه بیمههای مکمل: تشویق و تنظیمگری بازار بیمههای خصوصی به عنوان مکمل بیمه پایه، نه جایگزین آن
· شفافیت و دیجیتالسازی: استفاده از فناوری برای حذف فرارهای بیمهای، کاهش فساد و ارائه خدمات بهتر.
· حمایت هدفمند: تقویت شبکه امداد و حمایتهای مستقیم برای اقشار کاملاً آسیبپذیر که تحت پوشش بیمه قرار نمیگیرند
تأثیرات بر گروههای اجتماعی
گروه اجتماعی پیامدهای مثبت پیامدهای منفی و چالشها
کارگران قراردادی پوشش بیمهای پایه تقویت میشود، اما امنیت شغلی لزوماً افزایش نمییابد. امکان استفاده از بیمههای مکمل با درآمد فعلی وجود ندارد. همچنان در معرض نوسانات اشتغال و بیکاری هستند. شکاف بین پوشش پایه و نیازهای واقعی آنها پر نمیشود.
کارمندان ثابت مستمری آینده آنها پایدارتر میشود. میتوانند با استفاده از بیمه مکمل، خدمات درمانی بهتری دریافت کنند. ممکن است سن بازنشستگی آنها افزایش یابد. سهم حق بیمه آنها تغییر چندانی نمیکند
بازنشستگان مستمری آنها تا حدودی متناسب با تورم تعدیل میشود. خدمات درمانی پایه برای آنها حفظ میشود. برای خدمات درمانی پیشرفته باید به بیمه مکمل متکی باشند که ممکن است از توان مالی آنها خارج باشد.
مشاغل غیررسمی امکان بیمه شدن با حق بیمه کمتر و پوشش پایه فراهم میشود. همچنان بخشی از جامعه هستند که از حمایتهای کامل برخوردار نیستند و ممکن است در بلندمدت بازنشستگی ناچیزی داشته باشند
کارفرمایان قوانین روشنتر و پایدارتر میشود. امکان برنامهریزی بلندمدت برای هزینههای نیروی کار فراهم میشود. همچنان بخشی از هزینهها بر دوش آنهاست، اما با پیشبینیپذیری بیشتری مواجه هستند
ارزیابی نهایی و چشمانداز محتمل برای ایران
با توجه به ساختار اقتصادی-اجتماعی ایران، به نظر میرسد سناریوی ترکیبی (سوم) محتملترین مسیر پیش رو باشد. دلایل این انتخاب عبارتند از:
1. واقعیتهای مالی: دولت به تنهایی توانایی تأمین مالی یک سیستم رفاهی گسترده را ندارد.
2. فشار اجتماعی: تشکلهای کارگری و افکار عمومی اجازه نخواهند داد سیاستهای خشن نئولیبرال به طور کامل اجرا شود
3. الزامات قانونی: اصول قانون اساسی (به ویژه اصل ۲۹) دولت را موظف به تأمین حداقلهای رفاه اجتماعی میکند.
4. تجارب جهانی: بسیاری از کشورها به سمت مدلهای چندلایهای حرکت کردهاند که در آن یک لایه همگانی دولتی با لایههای تکمیلی خصوصی ترکیب میشود
چالش اصلی در این سناریو، نحوه مدیریت گذار است. اگر اصلاحات با بیعدالتی همراه باشد (مثلاً افزایش سن بازنشستگی برای مشاغل سخت بدون در نظر گرفتن شرایط واقعی آنها)، یا اگر بخش خصوصی بدون نظارت کافی وارد شود، این سناریو نیز میتواند به نفع گروههای خاصی تمام شود و اقشار ضعیف را از قافله جا بگذارد.
در نهایت، آینده تأمین اجتماعی در ایران بیش از آنکه تابع مدلهای انتزاعی باشد، به توازن قدرت بین نیروهای اجتماعی بستگی دارد. هرچه تشکلهای کارگری، احزاب اجتماعی و جامعه مدنی قویتر باشند، امکان حرکت به سمت سناریوی دوم (دولت رفاه) و اصلاح عادلانهتر در چارچوب سناریوی سوم بیشتر خواهد بود
بهروز فدائی ـ نهم مارس
افزودن دیدگاه جدید