-
تضمین اشتغال در ظرف تاریخی آن
طرفداران تضمین اشتغال آن را به عنوان یک بدیل عملی و موفق تاریخی در برابر پارادایم سیاستی جاری برای مقابله با بیکاری، و بازگشتی به پارادایم "عصر کینزی" توصیف کرده‌اند. این در حالی است که چندین طرح تاریخی و معاصر دیگر نیز وجود داشته و دارند، شبیه "تضمین اشتغال"، اما هیچ یک از آنها به لحاظ بلندپروازی در اهداف، پیچیدگی اجرائی و جامعیت شان به "تضمین اشتغال" نزدیک نشده اند. کار تحقیقی در میان طرفداران "تضمین اشتغال" اساساً بر طراحی آن و ارائۀ مدلهای ایده‌آلی از تأثیرات آن بر اقتصاد کلان متمرکز شده است، در حالی که منتقدان بر جنبه‌های منفی بالقوۀ آن بر اقتصاد کلان، و اقتصاد سیاسی انواع مشاغلی مکث کرده اند، که "تضمین اشتغال" می تواند عرضه کند. هدف فصل حاضر تشریح زمینه‌های اقتصادی و فکری ظهور"تضمین اشتغال"، ارائۀ خلاصه ای از استدلالات طرفداران آن و معرفی برخی از انتقادات رایج به آن است.اشتغال کامل یا اشتغال پذیری کامل
رویکردهای سیاستی به مسئلۀ بیکاری در دوران پس از جنگ را می توان به دو دسته کلی تقسیم کرد. رویکرد اول "اشتغال کامل" یا رویکرد کینزی بود که اشتغال را یک حق انسانی می دانست و دولت را موظف و ملزم به تأمین آن. بسیاری از اسناد بنیادی در بارۀ انتظام اجتماعی و سیاسی دوران پس از جنگ بیانگر این دیدگاه است. برای مثال، اعلامیه جهانی حقوق بشر سازمان ملل متحد شامل "حق کار" است. به واقع هم انتظار می رفت که دولت نقش مستقیمی در ایجاد اشتغال کامل داشته باشد. بوریج (Beveridge) صریحاً اعلام می کرد که "مسئولیت نهایی برای تضمین اشتغال کامل باید بر عهده دولت باشد". همچنین کتاب سفید 1945 استرالیا در مورد اشتغال کامل در این کشور، این سیاست را به عنوان "هدف اساسی" و "مسئولیت" کشورهای مشترک المنافع اعلام کرد، در حالی که قانون استخدام در ایالات متحده (1946) به دولت دستور داد که در پی "حداکثر اشتغال" باشد. رویکرد مذکور بر مفاهیم کینزی متکی بود و غالباً بین وجود بیکاری و لزوم انجام کار مفید اجتماعی ارتباط برقرار می کرد. مثلاً همان کتاب سفید 1945 از این که در طول رکود بزرگ، درصد زیادی از نیروی کار عاطل مانده بود، در حالی که "نیاز بسیاری به خانه، غذا، تجهیزات و انواع کالاهای دیگر وجود داشت" زبان به شکایت گشوده بود. این رویکرد، بیکاری را یک مشکل اقتصاد کلان در سمت تقاضا، و یک مسئولیت اجتماعی تلقی می کرد و نه یک مشکل فردی. در سی سالۀ اول پس از پایان جنگ جهانی دوم، دوره ای که با نرخ بسیار پایین بیکاری در کشورهای صنعتی مشخص می شود، همانا این رویکرد در سیاست عمومی طنین انداز بود.
رویکرد دوم تدریجاً پس از سال 1975 اتخاذ شد و می توان آن را "اشتغال پذیری کامل" (در برابر اشتغال کامل) یا رویکرد نئولیبرال توصیف کرد. بر اساس نظریه‌های اقتصادی پول‌گرایی و کلاسیک جدید، این رویکرد بیکاری را یک مشکل اقتصاد خرد در طرف عرضه تلقی می کند و مسئولیت دولت را فراهم آوردن شرایطی – چون سطح مالیاتها، پرداختهای دولتی، تورم، مقررات و غیره - می داند که در آن افراد برای به دست آوردن شغل فرصت می یابند. طرفداران این رویکرد غالباً بر جریمه، آموزش، یارانه و ارائه خدماتی تمرکز دارند که برای جذابتر کردن اشتغال (به ویژه نزد مادران مجرد) طراحی شده اند. در این رویکرد دولت دست به اقدام فعال برای ایجاد شغل نمی زند، اما به اقتصاد کلان ثبات، و به اقتصاد خرد انعطاف می بخشد، و انگیزه های کافی را برای بیکاران برای ورود به بازار کار فراهم می کند. این رویکرد تا امروز مسلط باقی مانده، و در اکثر اقتصادهای پیشرفته، با بیکاری قابل توجهی بالاتر از دورۀ قبلی همراه است؛ البته افزایش بیکاری در دورۀ مورد بحث مقدم بر پذیرش پارادایم "اشتغال پذیری کامل" بوده است.
طرفداران "تضمین اشتغال" غالباً پارادایم "اشتغال کامل" را به نفع دیدگاه خودشان در برابر "اشتغال پذیری کامل" قرار می دهند. مباحثۀ بین این دو غالباً با عبارات تند و منسوخ صورت می گیرد. میچل و واتس به صراحت اعلام کردند که "ما در دهه 1980، از زندگی در جامعه و جماعات به زندگی در اقتصاد آغاز کردیم". تمایل به "بازگشت" به سیاست دوران کینزی در بسیاری از نوشته‌های حامی "تضمین اشتغال" وجود دارد. در واقع "تضمین اشتغال" در مواجهه با پارادایم اشتغال "نئولیبرال" ظهور کرد. در حالی که اواخر دهه 1990 دوره ای با بیکاری نسبتاً کم در ایالات متحده بود، حامیان استرالیایی"تضمین اشتغال" از بیکاری با نرخ دائماً بالا علیرغم رشد اقتصادی قوی می نوشتند. آنان بر این اساس به وضوح به این نتیجه رسیدند آن دسته از کشورهایی که در دهه 1970 با بیکاری بالا مقابله کرده بودند، بعداً از اقتصادی برخوردار شدند که "به‌عنوان کارفرمای ملجاء نهائی عمل می کرد". ترجیح پارادایم "اشتغال کامل" نسبت به "اشتغال پذیری کامل" را می توان در مباحثات مشابه حول مضرات بیکاری نیز سراغ گرفت. مثلاً میچل و موسلر (Mosler)، از طرفداران "اشتغال کامل"، متذکر می شوند که علیرغم وجود بیکاری، "مشاغل مطلوب بسیاری، با کاربری بالا، خالی می مانند".
برنامه ها و پیشنهادهای تاریخی برای تضمین اشتغال
کابوت (Kabout) بر این نظر است که ایدۀ دولت به عنوان ملجاء نهائی را می توان تا نوشته های ویلیام پتی در سال 1662 ردیابی کرد. او به نوشته ای از پتی استناد می کند که در آن توصیه کرده است بیکاران برای ایجاد زیرساختهای عمومی استخدام شوند. در تاریخ معاصرتر، در جریان رکود بزرگ، و به عنوان جزئی از برنامۀ "معاملۀ جدید (New Deal) نیز، چندین برنامه برای استخدام کارگران بیکار ابتکار شدند؛ از جمله مدیریت توسعۀ کار، سپاه حفاظت شهروندی و مدیریت ملی امور جوانان. البته هیچ یک از این برنامه ها حاوی کلیۀ الزامات یک برنامۀ "تضمین اشتغال" نبود (مثلاً برخورداری از آنها همگانی نبود، دستمزد پرداختی دستمزد حداقل نبود، ...) اما این برنامه ها نزدیک ترین معادل تحقق یافته برای "تضمین اشتغال" در یک کشور توسعه یافته بودند که اشتغال میلیونها کارگر را برای مدتی در فعالیتهائی چون احیای خاک و جنگلها، و دیگر ابتکارهای عمومی ممکن ساختند. تیموانه (Tymoigne) در ارزیابی از این برنامه ها تصریح می کند که "این برنامه‌ها از برنامه های مددرسانی گذشته متمایز بودند، زیرا با متقاضیان نه به عنوان تهیدستان، بلکه به عنوان کارگرانی که در جستجوی شغل مناسب اند، رفتار می‌کردند.
امروزه برنامه هایی را که شباهت بیشتری به مدل "تضمین اشتغال" داشته باشد، باید در کشورهای در حال توسعه سراغ گرفت: برنامه "نان آور خانواده" (Jefes y Jefas) آرژانتین، که در پاسخ به رکود اقتصادی بزرگ در سالهای نخست قرن جاری به اجرا درآمد. این برنامه از هر خانوار بیکار دارای فرزند یک نفر را به استخدام می گیرد تا در خدمات اجتماعی یا فعالیت های ساختمانی در مقیاس کوچک شرکت کند. هزینۀ برنامۀ نان آور خانواده در اوج خود در سال 2002، تقریباً معادل 1٪ از تولید ناخالص داخلی بود و نزدیک به 2 میلیون کارگر را پوشش می داد. نمونۀ دیگر برنامه کار عمومی گسترده در آفریقای جنوبی است. این برنامه بیکاران را حداکثر به مدت 24 ماه در یک دورۀ پنج ساله در پروژه های زیرساختهای عمومی و ارائه خدمات عمومی استخدام می کند. بودجۀ این برنامه از خدمات مشاغل ارائه شده (200000 شغل در سال) و حدود 0.5 درصد از تولید ناخالص داخلی تأمین می شود. برنامۀ دیگر برنامۀ ملی برای تضمین اشتغال روستایی در هند است. این برنامه صد روز کار را به کارگران روستایی بیکار با حداقل دستمزد به عنوان یک حق قانونی عرضه می کند و واجد بسیاری از ویژگیهای "تضمین اشتغال" است؛ به این اعتبار که مشارکت در بازار کار با یک حق می داند و نه یک تعهد، سیستمی تقاضامحور است و مشاغل مورد نظر آن حاوی کار مفید اجتماعی اند، مانند کار در زیرساختهای عمومی.
برنامه های مشابه با "تضمین اشتغال" در فصل بعدی این نوشته با جزئیات بیشتری بررسی خواهند شد.
زمانی هری هاپکینز، مدیر برنامه های کاری معاملۀ جدید (نیو دیل)، پیشنهاد کرد که تضمین اشتغال دائمی به عنوان بدیلی برای بیمه بیکاری، بخشی از [برنامۀ] دولت رفاه آمریکا باشد. البته این پیشنهاد به دلیل مخالفتهای سیاسی هرگز اجرائی نشد. بحث جاری در عرصۀ عمومی پیرامون فقرزدائی، در زمان دولت لیندون جانسون، بحث در مورد دولت به عنوان "کارفرمای ملجأ نهائی" بود و مارتین لوتر کینگ "منشور حقوق اقتصادی" را تأیید کرد که "تضمین کننده شغل برای همۀ کسانی است که می خواهند و می توانند کار کنند. این مباحث و مواضع منجر به ارائۀ لایحۀ قانونی فرصت‌های برابر و استخدام کامل در سال 1974 شدند، که در صورت تصویب، حقی قانونی و لازم الاجرا برای اشتغال ایجاد می کرد و از عنوان تضمین اشتغال برای توصیف خود استفاده می‌کرد. برنامۀ دیگری که از آن نیز به عنوان یک برنامۀ تضمین اشتغال نام برده می شود، برنامه ای بود که در یک پروژۀ نمایشی در اواخر دهه 1970 برای اشتغال نوجوانان ترک تحصیل کرده منظور شده بود. این برنامه می بایست مشاغلی را هم در بخش دولتی و هم در بخش خصوصی متکی بر یارانه برای نوجوانان مورد نظر تأمین کند. در دورۀ مورد بحث مواضع سیاسی غالب، مخالف اولویت دادن به اشتغال کامل بر ثبات قیمتها بودند، اما در اواخر سال 1978، کنگرۀ امریکا لایحۀ اشتغال کامل و رشد متوازن را مورد بحث قرار داد و تصویب کرد. این قانون دولت امریکا را برای دستیابی به اشتغال کامل (با بیکاری زیر 3٪ درصد) از طریق "بودجۀ عمومی موظف می کر. با این حال هاوکینز، یکی از نویسندگان این لایحه، از این که دستورالعملهای آن فقط ظرف یک سال پس از تصویب، نقض شدند، عمیقاً اظهار تأسف کرد.
پیرسون و مینسکی دو پیشاهنگ بلامنازع تضمین اشتغال در عرصۀ نظری محسوب می شوند. پیشنهاد پیرسون زیر عنوان "بیمۀ عملکرد اقتصادی" سطوح معینی از اشتغال و تأمین هزینه های مصرف کننده را با ایجاد شغل از طریق یک "انبار ذخیره" دائمی از خدمات و کارهای عمومی، و اعمال سیاستهای سنتی تری چون تزریق سرمایه "تضمین" می کر. انبار ذخیرۀ مورد نظر شامل کارهای عمومی و خدماتی با "ارزش ذاتی" می شود و مشابه سایر پیشنهادهائی که متعاقباً برای "تضمین اشتغال" ارائه شدند، می تواند به سرعت گشوده یا بسته شود. پیرسون استدلال می کرد که بیمۀ کارکرد اقتصادی، سوای بیکاری ناگزیر کارگرانی که از شغلی به شغل دیگر جابجا می شوند (اصطلاحاً "اصطکاک ناگزیر" نامیده می شود)، اشتغال کامل را در عین ثبات قیمتها میسر می سازد، زیرا سطوح مورد نظر برای مشاغل و دستمزدهای پرداختی می توانند حدود فوقانی و تحتانی داشته باشند. این کیفیت مشوق اقدام سریع دولت برای مهار تقاضای مازاد و ایجاد تعادل در انتظارات خواهد بود. مینسکی ایجاد یک "تقاضا یا بازار کار بینهایت منعطف" را برای نیروی کار پیشنهاد می کرد؛ بازاری که "به انتظار سود در بلندمدت و کوتاه‌مدت وابسته نیست» و جزئی از یک برنامۀ اقتصادی برای تثبیت نوسانات بازار کار است. مینسکی احیای برنامه های استخدامی بزرگ دولتی، همچون معاملۀ جدید نیودیل)، را برای استخدام مجموعاً 9 میلیون کارگر توصیه کرد، اما او تصریحی بر استخدام همۀ کارگران بیکار نداشت.
با وجود تمایزات این پیشنهادها با برنامه های "تضمین اشتغال"، این برنامه ها آشکارا وامدار بزرگ پیرسون و مینسکی اند، به نحوی که این دو را می توان به عنوان مبتکران "تضمین اشتغال" به شمار آورد.
افزودن دیدگاه جدید