آیا "تضمین اشتغال" اشتغال را تضمین می کند؟ بخش ششم

2- تضمین اشتغال در عمل: مقایسۀ برنامه های تاریخی و معاصر
اگرچه هیچ یک از برنامه های ارائه شده برای تضمین اشتغال تماماً به اجرا نیامده است، اما هستند برخی برنامه های تاریخی و معاصری که دارای وجوه مشترکی اند. در فصل گذشته برخی از آنها به اختصار معرفی و نقد شدند. وجوه مشترک این برنامه ها عبارت اند از: دستمزدهای محدود به بودجۀ برنامه، پرداختهای پائین، کار عموماً فاقد مهارت و غالباً دستی. در این فصل 4 تا از این برنامه ها به تفصیل بررسی خواهند شد: : برنامۀ مدیریت کارگستری در ایالات متحده، طرح "نان آور" در آرژانتین، برنامۀ اشتغال عمومی گسترده در آفریقای جنوبی و برنامۀ ملی تضمین اشتغال روستایی در هند. پس از تحلیل مختصر هر برنامه برخی نقاط قوت و ضعف آنها در طرح و در اجرایشان استخراج خواهند شد و تبعات آنها برای تضمین اشتغال به بحث گذاشته خواهند شد.

برنامۀ مدیریت کارگستری (ایالات متحده)

در جریان رکود بزرگ سالهای دهۀ 30 قرن گذشته در امریکا و به عنوان بخشی از معاملۀ جدید (نیو دیل)، در پاسخ به بیکاری بسیار گسترده (بیش از 25 درصد در سال 1993)، چندین برنامۀ کارگستری در این کشور به اجرا گذاشته شدند. بزرگترین و شاید شناخته شده ترین آنها برنامۀ مدیریت کارگستری (بعداً مدیریت پروژه های کار) بود که جمعاً 8میلیون نفر را در فاصلۀ سالهای 1938 تا 1943 به استخدام درآورد، اگرچه که این تعداد در قیاس با تعداد کل بیکاران چندان زیاد نبود (نیو دیل جمعاً 34 درصد تمام کارگران بیکار، یا فقط 4 درصد نیروی کار را به استخدام گرفت). تمایز این برنامه ها با برنامه های امدادی قبلی این بود که بیکاران را افرادی بیکاره تلقی نمی کردند که بایست نشان می دادند شایستۀ دریافت کمکهای دولتی اند. البته تشخیص این که افراد برای شرکت در برنامه واجد شرایط اند یا نه، به عهدۀ مقامات محلی بود، و بودجۀ ناچیز برنامه عملاً به این معنا بود که فرد می بایست به فقر حاد درغلتیده باشد تا واجد شرایط تلقی شود. هزینۀ کل برنامه بالنسبه کم بود (حدود 2/2 درصد درآمد ناخالص داخلی)، اما دستمزدها هم پائین بودند: 81 درصد کارگران طرح دستمزدی داشتند کمتر از "تأمین اضطراری"، که دولت تعیین کرده بود و کمتر از آن بود که بتوان با آن مدام زندگی کرد. برنامۀ مدیریت کارگستری سرانجام در سال 1943 که مسئلۀ بیکاری در اثر بسیج جنگی از میان برخاسته بود، خاتمه یافت.

برنامۀ مدیریت کارگستری نوعی برنامۀ جامع بود به این معنا که پروژه هایی با ماهیت بسیار متفاوت را شامل می شد. هاوارد با دقت لیست کاملی از آنها را تنظیم کرده است که  "تقریباً هر نوع کار قابل تصور" را دربرمی گیرد": از ساخت بزرگراه ها تا امحای موشها، از ساخت استادیومها تا تدارک غذا، از مرمت فرودگاه ها تا ساخت کتاب برای نابینایان، از ساخت بیش از یک میلیون توالت تا اجرای بزرگترین سمفونیهای جهان. نتایج پروژه های انجام شده چشمگیر اند، از جمله 8000 پارک جدید یا مرمت شده، 24000 کیلومتر شبکه اصلی جدید آبرسانی، 3000 کیلومتر خاکریز، 4000 مدرسه جدید یا مرمت شده، یک میلیون کیلومتر جاده جدید یا مرمت شده، و مچنین تولید 382 میلیون تکه لباس و سرو 1.2 میلیارد ناهار مدرسه. برنامۀ مدیریت کارگستری علاوه بر زیرساختهای فیزیکی و خدمات اجتماعی از مجرای پروژۀ شمارۀ یک فدرال هنرمندان، نویسندگان، موسیقیدانان و مورخانی را به استخدام گرفت. 

علیرغم دستاوردهای ماندگار این برنامه، کارگران آن در بین کارفرمایان بالقوه و عموم مردم به تنبلی و سرکشی شهرت داشتند و القابی مانند "مدیریت ولگردی" و "تظاهر به کار هم کار است" نصیب برنامه و کارگران آن می شد. این موضع ممکن است صرفاً نتیجۀ پیشداوری نسبت به بیکاران و دریافت کنندگان کمکهای عمومی باشد، اما مطمئناً مشکلات اداری متعدد ناشی از کندی و تأخیر در اجرای پروژه ها به این برداشت کمک می کرده است. طراحی پروژه‌هایی که هم ارزشمند باشند (هم روحیه ها را تقویت و هم از مهارتها استفاده کنند) و هم فعالیتهای بخش خصوصی را تهدید نکنند، بس دشوار بود. فرصت کم برای برنامه ریزی و بودجه های نامشخص هم به این دشواریها اضافه شدند. از این رو پروژه‌ها اغلب بر این اساس که "دم دست" بودند، و نه بر اساس ارزش پایدارشان، انتخاب می شدند. همچنین در کار تطبیق کارگران ماهر با وظایف مناسب مشکلات سیستماتیک واضحی وجود داشتند، زیرا اجتناب از رقابت با بخش خصوصی ایجاب می کرد که کار ارائه شده توسط مدیریت کارگستری به ندرت شبیه مشاغل معمول باشد. کارگران شاغل در برنامه اکثراً ماهر یا نیمه ماهر بودند، اما کار به میزان قابل توجهی (نزدیک به دو سوم کار) روی پروژه هائی انجام می شد که به کارگر ماهر نیازی نداشتند.  چنان که رز (Rose) اشاره دارد "تعهدات متنافر، از سوئی برای ایجاد بیشترین تعداد مشاغل و از سوی دیگر انجام کار ارزشمد، به وضوح به این معنی بود که مدیریت کارگستری و برنامه هائی نظیر آن، هم به دلیل انجام کارهای غیرضرور و هم با این احتجاج که بیش از حد با بخش خصوصی در رقابت اند، مورد حمله قرار می گیرند. این در حالی بود که تیموانه (Tymoigne)، با بررسی نوشته های موجود در مورد این برنامه، به این نتیجه رسید که مدیریت کارگستری تأثیر منفی بسیار کمی بر تعداد مشاغل بخش خصوصی داشته است. از نظر پیامدهای برنامه برای تضمین شغل "شایسته"، مهمتر از مشاغل بخش خصوصی، موارد مستند از استخدام کارگران برنامۀ مدیریت کارگستری به جای کارمندان دولتی وقت توسط مقامات دولتی بوده است.