تضمین اشتغال یا درآمد حداقل؟ کار و درآمد در کشورهای درحال توسعه بخش سوم

مقدمه: گزینه های برنامه ای و طراحی دولت رفاه در جنوب جهانی – ادامه

در بخش قبلی گفته شد که "در بلندمدت، برای گسترش اشتغال به وضوح به رشد اقتصادی پایدار نیاز است و از این طریق است که امکان فراهم می آید تا اکثریت اهالی بتوانند با پرداخت سهمیه به صندوقهای بیمه، تحت پوشش بیمه های اجتماعی قرار گیرند، به گونه ای که خطر بیماری و بیکاری مرتفع و تأمین بازنشستگی میسر گردد، در عین حالی که آن صندوقها هم سر پا بمانند. اما، در کوتاه مدت و شاید همچنین در میانمدت، دولتها به برنامه های دیگری برای کاهش فقر نیاز دارند تا تهیدستانی را پوشش دهند که هرگز یا به اندازه کافی در مشاغل رسمی کار نکرده‌اند و در نتیجه زیر پوشش طرحهای رفاهی مشارکتی قرار نگرفته‌ ند. در این حالت، دولتها با یک انتخاب اساسی بین ایجاد اشتغال، در درجه اول از طریق برنامه های تضمین اشتغال، یا گسترش کمکهای اجتماعی برای پوشش تهیدستان بیکار، یعنی انتخاب بین "کار" یا "معیشت" روبرو اند"

***

این مقاله به بررسی جوانبی از این انتخاب می پردازد. جنبه های هنجاری یا تئوریک ناظر بر انتخاب بین " کار" یا "معیشت"، به عبارت دیگر بین اشتغال تضمین شده یا حداقل درآمد تضمین شده بحث نخواهد شد، بلکه بیشتر بر روی ناسازه (پارادوکس) ای تمرکز خواهد شد که خلاف عقل سلیم به نظر می رسد، و ان این که به نظر می‌رسد در برخی از جوامع که بیشترین نیاز به این یا آن برنامۀ رفاهی را دارند، هم در میان نخبگان و هم در بین شهروندان به طور کلی، نوعی تنش بین ترجیح ایجاد شغل و محیط سیاسی وجود دارد، که دشواریهائی را برای اجرای یک برنامۀ پایدار و موثر ایجاد شغل به بار می آورد یا اصلاً از اجرای چنین برنامه ای جلوگیری می کند. این ناسازه ریشه در وجود همزمان  دستمزدهای بالا و بیکاری بالا در برخی اقتصادها دارد. در کشورهایی مانند آفریقای جنوبی، نرخ بالای بیکاری تا حدودی به این دلیل است که دستمزدهای بالا تقاضا برای نیروی کار غیرماهر را محدود می کند. اما اگر دستمزدهای پرداختی در برنامه‌های تضمین اشتغال با دستمزدهای "بازار" چفت شوند، آن گاه این برنامه‌ها ناپایدار خواهند شد. نباید از نظر دور داشت که بازارها اجتماعاً ساخته می شوند و منافع مستقر قویاً از شیوه ها و سیاستهائی که دستمزدهای بالا بر آنها متکی اند، دفاع می کنند. 

من در این مقاله استدلال خواهم کرد که بر سر راه برنامه‌های غیرادواری اشتغال عمومی یا تضمین اشتغال در کشورهایی که سیاستهای بازار کار زمینه ساز دستمزدهای بالا هستند، موانع سنگینی وجود دارند. تحت چنین شرایطی، انتخاب "معیشت" یا تأمین اجتماعی یا تضمین درآمد شانس تحقق بیشتری دارد، حتی اگر عواید آن بسیار پایین و ترجیح عمومی هم متوجه تضمین اشتغال باشد.

این مقاله بر وضع آفریقای جنوبی تمرکز دارد. آفریقای جنوبی از جنبه‌های قابل توجهی یک مطالعه موردی غیرمعمول از جنوب جهانی است، اما در خدمت روشنی بخشیدن به موضوعات و مسائل عمومی تری است. با تکمیل پروسۀ تخریب معیشت کشاورزی و جامعۀ کشاورزی در رژیم آپارتاید، آفریقای جنوبی "کشاورزی زدائی" را به وجهی نامرسوم زود و تمام و کمال تجربه کرد. دلیل مقدم پیشبرد استثنایی طیفی از برنامه های تأمین اجتماعی در آفریقای جنوبی نیز همین کشاورزی زدائی زودهنگام و کامل بود. سیاستهای دولت در دورۀ بعدی رژیم آپارتاید، به نرخ بیکاری بسیار بالا انجامید و بافت سست شبکۀ حمایت اجتماعی را آشکار کرد. در دوره پساآپارتاید، یعنی از اولین انتخابات دموکراتیک کشور در سال 1994 به بعد، مطالباتی هم برای تضمین اشتغال و هم برای تضمین معیشت و درآمد مطرح شده اند. اما تحقیق کمی در مورد قابلیتهای نسبی، محدودیتها و امکان دوام هر یک از این گزینه ها انجام شده است، و به نظر نمی رسد که ادبیات تطبیقی ​​در مورد تضمین اشتغال یا معیشت، به اندیشیدن درباره انتخابی که آفریقای جنوبی با آن مواجه شد، شکل داده باشد.

تجارب تضمین اشتغال و تضمین معیشت در جنوب جهانی

برنامه های مالیاتی برای کاهش فقر در جنوب جهانی به طور کلی به دو دسته تقسیم می شوند: اول، و گسترده تر، برنامه های تضمین اشتغال، که به منظور تأمین درآمد برای بیکاران ابتکار شده اند. بیشتر این برنامه ها پاسخی به شرایط اضطراری و بنابراین موقت بوده اند، اما برخی از آنها برای مدتی طولانی ادامه داشته اند. دوم، و به ندرت، پرداختهای نقدی از طریق برنامه های تأمین اجتماعی، به تهیدستان واجد شرایط. "تهیدست واجد شرایط" همواره مبتنی بر ناتوانی در کار تعریف می شود، بنابراین سالمندان (حداقل سالمندانی که خویشاوندی ندارند که بتواند آنان را تأمین کند)، کودکان خانواده های تهیدست، یا (گاه استثنائاً) بیماران و معلولان را شامل می شود.

برنامه های تضمین اشتغال عموماً در پاسخ به بحران بیکاری و فقر معرفی شده اند، خواه این بحران ناشی از شوکی در اقتصاد کلان (مانند تعدیل ناگهانی ساختار) باشد یا یک شوک کشاورزی-محیط زیستی (مانند خشکسالی). همان گونه که در طول سال های رکود بزرگ در اوایل دهه 1930، در بسیاری از کشورهای اروپا و در آمریکا برنامه های تضمین اشتغال به اجرا درآمدند، برنامه های مشابهی نیز در سال 1987 در شیلی، در پاسخ به بحران مالی 1997-1998 در کرۀ جنوبی، در واکنش به خشکسالی سال 1998 در شمال شرقی برزیل و در واکنش به رکود سال 1997 در آرژانتین (زمانی که بیکاری به 18 درصد رسید)، به اجرا گذاشته شدند.