تضمین اشتغال یا درآمد حداقل؟ بخش ششم

تجارب تضمین اشتغال و تضمین معیشت در جنوب جهانی – ادامه

قبل از دهه 1980، آفریقای جنوبی و برخی از مستعمرات کوچکتر بریتانیا (موریس، بخشهایی از دریای کارائیب و هنگ کنگ)، تنها کشورهای در حال توسعه ای بودند که در آنها برنامه های تضمین معیشت (تضمین درآمد، تأمین اجتماعی) قابل توجهی وجود داشتند. از دهه 1980 به بعد است که این برنامه ها افزایش یافتند. از آن پس بانک جهانی به حامی پرشور پرداخت نقدی مشروط به خانواده های کم درآمد دارای فرزند - مانند برنامه های "بستۀ خانواده" (Bolsa Familia)در برزیل  و "فرصتها" (Oportunidades) در مکزیک – تبدیل شده است. در حال حاضر (اواسط 2005) برنامۀ "بستۀ خانواده" 7.5 میلیون خانواده فقیر، شامل 30 میلیون نفر، را پوشش می دهد، که به هر خانواده ماهانه تا حدود 40 دلار آمریکا پرداخت می شود. در برخی از ایالتها مزایائی هم به این خانواده ها تعلق می کیرند. مثلاً در ایالت شمال شرقی سآرا، هر خانواده مجموعاً حدود 52 دلار در ماه دریافت می کند. برنامۀ "فرصتها" در مکزیک تا سال 2003 به بیش از 4 میلیون خانواده (مجموعاً 21 میلیون نفر) پوشش می داد. این برنامه، با اختصاص و صرف واقعی بیش از یک سوم بودجه اش به خانوارهایی در پائینترین دهک درآمدی و سه چهارم کل آن به خانوارهایی در سه دهک پائین درآمدی، سمتگیری درستی متوجه تهیدستان دارد.

علاوه بر این برنامه های "مستمری سالمندی" - که با درنظرداشت تمام منابع درآمد، به هر سالمند  فاقد بازنشستگی که درآمدی کمتر از حد معین دارد، تعلق می گیرد - در بسیاری از كشورها معمول شده است. تایوان و کره جنوبی از زمرۀ این کشورهایند. هنگ کنگ نیز برنامه بازنشستگی موجود خود را با پرداخت مزایای سخاوتمندانه ای به نیم میلیون سالمند تمدید کرد. در دهه 1990 در آسیای جنوبی برنامۀ مستمری سالمندی (فاقد بازنشستگی)، که البته بخش کوچکی از سالمندان را پوشش می دهد، به میزان زیادی افزایش یافت. در هند، بیش از 2 میلیون نفر از مستمری سالمندی فاقد بازنشستگی برخوردار اند. هم در هند و هم در نپال، بنگلادش و سریلانکا، میزان این مستمری اندک است (در نپال معادل فقط 2 دلار آمریکا در ماه است) و مشروط به شرایط اکیدی، از جمله در مورد سن، است. اما شرایط اکید این امکان را فراهم می آورد که این طرحها در آینده گسترش یابند. در برزیل، مستمری سالمندی فاقد بازنشستگی عمدتاً در دهه 1990 گسترش یافت و اکنون به حدود 5 میلیون سالمند پرداخت می شود. 

موج اول برنامه های تأمین اجتماعی در آفریقای جنوبی و جاهای دیگر، در اواسط قرن بیستم از بالا معمول شدند و پاسخی به بحرانهای فقر ناشی از "کشاورزی زدائی" غیرقابل برگشت بودند. بیشتر این اصلاحات در اقتصادهای باز انجام شدند، یعنی در اقتصادهائی که کارفرمایان نمی توانستند هزینۀ دستمزدهای بالا یا بیمه‌های اجتماعی را به مصرف کنندگان منتقل کنند و در نتیجه از تأمین اجتماعی از منبع مالیات عمومی حمایت می کردند. بسیاری از این اقتصادها با کمبود نیروی کار هم مواجه بودند، و این واقعیت زمینه را برای پیشبرد برنامه های تضمین اشتغال نامناسب می کرد. مسئله در این اقتصادها بیکاری نبود، میزان دستمزد بود. موج دوم برنامه های تأمین اجتماعی، در دهۀ 1980 و بعد از آن، ناشی از رشد جمعیت توأم با کشاورزی زدائی بود، که منجر به افزایش سریع تعداد افراد فقیر در شهرها و/ یا جداشده از زمین شد. و جهانی شدن نیز ممکن است آسیب پذیری بسیاری از گروه ها را در برابر فقر تشدید کرده باشد. لیبرالیزه کردن تجارت نیز سهولت انتقال سهم کارفرمایان برای تأمین اجتماعی را به مصرف کنندگان کاهش داد. در عین حال فشارهای مالی دولتها را، به ویژه در آمریکای لاتین، وادار کرد تا یارانۀ خود به طرح های بیمه اجتماعی را مورد بازنگری قرار دهند. و مهمتر از همه، دموکراتیزاسیون موجب تقویت تهیدستان نامتشکل در اتحادیه ها شد. احزاب سیاسی برای تقویت پشتوانۀ انتخاباتی شان به دادن وعدۀ اصلاحات رفاهی به نفع تهیدستان رو آوردند. انتخابات تأمین اجتماعی (تضمین معیشت) را سیاسی کرد. فروپاشی مدلهای حمایتگرایانۀ توسعه و روی آوردن به اقتصادهای باز می تواند، به ناروا، موجب شود که اصلاحات معیشتی مبتنی بر بودجه مالیاتی آسانتر از اصلاحات مبتنی بر بودجۀ حاصل از مشارکت شهروندان معمول گردند.

بیشتر طرحهای تأمین اجتماعی در سالهای اخیر بر گروه های خاصی از تهیدستان مستحق متمرکز شده اند: سالمندان، خانواده‌های کم درآمد دارای فرزند، یا بیماران استثنائی و معلولان. هیچ برنامۀ تأمین اجتماعی ای برای بزرگسالان بیکار، توانا به کار و در سن کار وجود ندارد (اگرچه بسیاری از این افراد به طور غیرمستقیم از کمکهای بلاعوض برای سایر اعضای مستحق تر خانواده خود بهره مند می شوند). برنامه های تضمین اشتغال عموماً پاسخ سیاستگزارانه ای با تمرکز بیشتر بر فقر در این گروه از مردمان اند. اما ارائه یک درآمد پایۀ همگانی می تواند این وضع را تغییر دهد. دولت افریقای جنوبی در سال 2002 کمیته ای را ایجاد کرد (کمیتۀ تایلور) که عهده دار تحقیق در "سیستم جامع تامین اجتماعی" بود. پیشنهاد این کمیته  ارائه درآمد پایه همگانی با رعایت برخی شروط بود. درآمد پایه پیشنهادی در سطح پایینی تعیین می شود: تقریباً معادل 15 تا 20 دلار آمریکا برای هر نفر در ماه، که کمتر از یک پنجم مستمری سالمندی است، اما همگانی خواهد بود. در سال 2004، لولا، رئیس جمهور برزیل نیز قانونی را برای ارائۀ درآمد پایه همگانی امضا کرد، که می بایست به صورت مرحله ای به اجرا درآید. بااین حال این قانون بیشتر حکم یک بیانیه کلی برای سمتگیری را دارد تا یک تعهد صریح به اجرا را. در نامیبیا و آرژانتین نیز رایزنیهائی برای درآمد پایۀ همگانی صورت گرفته اند.

در قرن بیست و یکم، کشورهای در حال توسعه با یک انتخاب واقعی برای مبارزه با فقر، فقر ناشی از بیکاری، مواجه اند. انتخابی بین برنامۀ تضمین اشتغال یا اصلاحات بنیادی برای تضمین معیشت. در فصول آتی به بررسی این انتخاب با ارجاع به تجربۀ آفریقای جنوبی خواهم پرداخت.