تضمین اشتغال یا درآمد حداقل؟ بخش نهم

در آفریقای جنوبی، جایی که تبعیض سیاسی با سطوح بسیار بالایی از نابرابری همراه بود، انتظارات زیادی از دموکراتیزه شدن وجود داشت. در اولین انتخابات دموکراتیک، در آوریل 1994، کنگرۀ ملی آفریقا (ANC) به رهبری نلسون ماندلا، با شعار "زندگی بهتر برای همه" و "برنامه بازسازی و توسعه" (RDP) به عنوان مانیفست، کمپین انتخاباتی خود را آغاز کرد. RDP که با مشورت نزدیک با متحدان کنگرۀ ملی افریقا در اتحادیه های کارگری و جنبشهای دیگر در جامعه مدنی تهیه شده بود، جاه طلبی های کنگره را جسورانه بیان کرد. برنامه انتخاباتی ANC در این باره نوشت: "مقابله با فقر و محرومیت اولویت دولت دموکراتیک خواهد بود.

وعده حمایت از تهیدستان و عملکرد نامطمئن سیاست پساآپارتاید

دموکراسی سازی در پایان قرن بیستم این امید را در بسیاری از کشورهای در حال توسعه تقویت کرد که سیاستهایی در حمایت از تهیدستان اتخاذ گردند. در واقع در بسیاری از مواقع، رقابت برای کسب آرای تهیدستان احزاب سیاسی را به وعدۀ سیاستهای رفاهی و سایر سیاست‌های حامی آنان ترغیب می کرده است. در آفریقای جنوبی، جایی که تبعیض سیاسی با سطوح بسیار بالایی از نابرابری همراه بود، انتظارات زیادی از دموکراتیزه شدن وجود داشت. در اولین انتخابات دموکراتیک، در آوریل 1994، کنگرۀ ملی آفریقا (ANC) به رهبری نلسون ماندلا، با شعار "زندگی بهتر برای همه" و "برنامه بازسازی و توسعه" (RDP) به عنوان مانیفست، کمپین انتخاباتی خود را آغاز کرد. RDP که با مشورت نزدیک با متحدان کنگرۀ ملی افریقا در اتحادیه های کارگری و جنبشهای دیگر در جامعه مدنی تهیه شده بود، جاه طلبی های کنگره را جسورانه بیان کرد. برنامه انتخاباتی ANC در این باره نوشت: "مقابله با فقر و محرومیت اولویت دولت دموکراتیک خواهد بود. این امر مستلزم برآوردن نیازهای اساسی مردم - شغل، زمین، مسکن، آب، برق، مخابرات، حمل و نقل، محیط زیست پاک و سالم، تغذیه، مراقبت های بهداشتی و رفاه اجتماعی است". وعده های خاص شامل توزیع مجدد "مقدار معتنابهی زمین" در میان کشاورزان بدون زمین بود. ساخت بیش از یک میلیون خانه، تأمین برق برای 2.5 میلیون خانه و آب تمیز، سرویس بهداشتی، مراقبتهای بهداشتی مقرون به صرفه و ارتباطات راه دور برای همه" از دیگر وعده های ANC بود.

برنامۀ بازسازی و توسعه چهار رکن استراتژیک را برای برآوردن نیازهای اساسی مشخص کرده است:

• ایجاد امکان برای همه اهالی آفریقای جنوبی برای شکوفائی کامل توانائیهای خود؛
• افزایش تولید و درآمد خانوار از طریق ایجاد شغل، بهبود بهره وری، کارایی و شرایط اشتغال، و ایجاد فرصت برای همگان برای تأمین خود از طریق فعالیتهای تولیدی؛
• بهبود شرایط زندگی از طریق دسترسی بهتر به خدمات اولیه زیستی و اجتماعی، مراقبتهای بهداشتی، آموزش و پرورش برای جوامع شهری و روستایی؛
• ایجاد سیستم تأمین اجتماعی و سایر برنامه های تأمینی برای حمایت از تهیدستان، معلولان، سالمندان و سایر گروه های آسیب پذیر.

بنا بر این برنامه، فقر از طریق بهبود فرصتهای کار، کسب درآمد و حمایت مستقیم دولتی، از جمله از طریق سیستم تأمین اجتماعی، برطرف می شد. برنامۀ بازسازی و توسعه حتی به حق دسترسی به فرصتهای کاری و همچنین امنیت درآمد اشاره داشت. اگرچه این برنامه از نظر چگونگی تقویت سیستم تأمین اجتماعی مبهم بود، اما شامل تعهد روشن و محکم به ایجاد شغل از طریق برنامه های کارهای عمومی بود. خلاصه این که در این برنامه تأکید بیشتری بر تضمین درآمد می شد تا ایجاد شغل. مثلاً در برنامه آمده بود:

برای حمایت از افراد آسیب پذیر، سالمندان، معلولان و بیمارانی که در حال حاضر در فقر زندگی می کنند، به یک سیستم رفاهی قویتر نیاز است، و باید از رژیمهای دستورالعملی برای بیکاران اجتناب شود. همه اهالی آفریقای جنوبی باید فرصت مشارکت در زندگی کشور را داشته باشند. رفاه اجتماعی باید توسعه ای باشد، و نه مبتنی بر دستورالعمل.

چشم انداز منعکس در برنامۀ بازسازی و توسعه تا حدودی به "منشور حقوق" منتقل شد، که بعداً به عنوان یک فصل کامل (فصل 2) در قانون اساسی جدید آفریقای جنوبی گنجانده شد. منشور حقوق تصریح می کند که هر کس حق دارد "اگر قادر به حمایت از خود یا افراد تحت تکفل خود نباشد، از کمکهای اجتماعی مناسب برخوردار شود" (این حق، مانند بسیاری دیگر از حقوق اجتماعی در قانون اساسی، با بند دیگری تتمیم شده است که دولت را ملزم می کند "اقدامات قانونی معقول و سایر اقدامات را، در چارچوب منابع موجود خود، برای دستیابی به تحقق تدریجی این حقوق انجام دهد"). اما این منشور در مورد هر گونه حق دسترسی به کار سکوت کرد.

یکی از حوزه‌های سیاست بازار کار که دولت پس از آپارتاید به سرعت آن را اصلاح کرد، چارچوب قانونی حاکم بر شرایط استخدام بود. قانون جدید کار و قانون استخدام در سال 1997 سیستمهای موجود مذاکره جمعی توسط اتحادیه ها را در واحدهای سازمانیافته، و تعیین حداقل دستمزد را در واحدهای بی سازمان تقویت کرد. از اواسط دهه 1990، اتحادیه های کارگری با وجود افزایش بیکاری، از قدرت خود برای مذاکره در مورد دستمزدهای واقعی متناسب با افزایش دانمی قیمتها به خوبی استفاده کردند. حداقل دستمزد قانونی در کشاورزی و مشاغل خانگی نیز تعیین شد.

دولت پس از آپارتاید در اجرای اصلاحات بازار کار با هدف ارتقای اشتغال، کاهش بیکاری و کاهش فقر بسیار کندتر عمل کرد. دلیل این نبود که در این باره بحثی صورت نگرفته باشد. برعکس، در یک دهۀ بعد از 1994 بحث و بررسی بسیاری در بارۀ سیاست اشتغال و سیاست رفاه انجام شد. یک کمیسیون ویژۀ بررسی بازار کار در سال 1996 به ریاست جمهوری گزارش داد. دو سال بعد، یک اجلاس "بررسی اشتغال زائی" زیر نظر ریاست جمهوری برگزار شد که صاحبان کسب و کار و کارگران را در چارچوب سه جانبه گرائی گرد هم آورد. در سال 2000، دولت کمیته ای را برای بررسی سیستم جامع تأمین اجتماعی برای آفریقای جنوبی مأمور کرد و این کمیته گزارش خود را در سال 2002 ارائه داد. کنگره ملی آفریقا در کنفرانس خود برای سیاست گزاری در سال 2002، طیفی از برنامه های ضد فقر را تصویب کرد. این کنفرانس تصریح کرد که "مبارزه با بیکاری چالش اصلی ماست"، اما همچنین هشدار داد که "هیچ راه حل جادویی یا راه حل سریعی وجود ندارد" و "مبارزه با بیکاری مبارزه ای درازمدت خواهد بود". برنامه های جاری برای مشاغل عمومی نیز "استراتژیهای کوتاه مدت مفیدی" توصیف شدند، که "اما به خودی خود راه حل بلند مدتی برای بیکاری نیستند". در اواسط سال 2003 اجلاس مشابه دیگری برگزار شد، اما این بار در مورد "رشد و توسعه". با این حال این اجلاسها و تصمیماتشان منجر به اقدام مشخصی برای اجرای برنامه های تأمین اشتغال عمومی یا اصلاحات بنیادی معیشتی نشده اند. از این قرار از سال 2005 به بعد، پیشرفت کمی در جهت تضمین اشتغال یا تضمین حداقل درآمد حاصل شده است. به واقع، در هر دو زمینه اصلاحات کمی صورت گرفته است.

در طول دهه 1990 و اوایل دهه 2000، تعداد فزاینده ای از اقتصاددانان وابسته به مراکز کسب و کار و اقتصاددانان مستقل نسبت به اثرات منفی سیاست بازار کار بر ایجاد شغل، به ویژه در منتهاالیه بازار کار غیرماهر، هشدار دادند. به تصریح آنان، اثرات منفی مورد نظر به دو صورت بروز می یافتند. اول این که مناسبات کارگر و کارفرما، مبتنی بر قانون کار، منجر به هزینه‌های بسیار بالایی برای کارفرمایان برای اخراج کارگران می شد. بر اساس یک برآورد، اخراج کارگران هر سال معادل 1 درصد از تولید ناخالص داخلی هزینه برمی داشت، زیرا تعداد روزهای کاری از دست رفته برای طی مراحل اخراج، سه برابر روزهای از دست رفته به علت اعتصابات بود. از این رو برخی از وکلای کارگری که مسئول تهیه پیش‌نویس قانون کار ناظر بر این وضع بودند، به شکاف بین آنچه در نظر داشتند و آنچه که تدوین کردند، اذعان داشتند. دوم این که روند ناظر بر تعیین دستمزدها این بود که آنها در "شوراهای چانه زنی" مبتنی بر بخش، مورد مذاکره قرار می گرفتند و این شوراها غالباً زیر نفوذ شوراهای بزرگتری هستند. و واقعیت این است که کارفرمایان بخشهای سرمایه بر و اتحادیه های کارگری مربوطه، منافع مشترکی در تعیین دستمزدها در سطوح بالا دارند: اتحادیه ها طبعاً دستمزد بالائی برای کارگران می خواهند، و کارفرمایان گفته شده نیز از دستمزد بالا هراسی ندارند، زیرا این کیفیت حذف رقابت کارفرمایان کوچک، کم سرمایه و کمتر سازمانیافته را تسهیل می کند.