تضمین اشتغال یا درآمد حداقل؟ بخش دوم

مقدمه: گزینه های برنامه ای و طراحی دولت رفاه در جنوب جهانی

در کشورهای در حال توسعه، با درآمد کم یا متوسط در "جنوب جهانی"، بسیاری از دولت‌ها نقش کمی در کاهش فقر ایفا می کنند، یا هیچ نقشی ایفا نمی کنند. گاوف (Gough) رژِیمهائی را که در آنها کاهش فقر به شبکه های غیررسمی خویشاوندان یا جامعه بستگی دارد، و رژیمهای ناامنی را که در آنها دولت و بازیگران اصلی جامعه در واقع کارکردی مخرب و غارتگرانه به عهده دارند – ژیمهائی که بیشتر از همه در بخشهایی از غرب و مرکز آفریقا مشاهده شده اند - "رژیم های رفاه غیررسمی" می نامد. سوای این رژیمها، دولت در بسیاری دیگر از کشورهای جنوب، نقش مثبت و فعالی در مقابله با فقر ایفا کرده است، به گونه ای که کاربرد اصطلاح "دولت رفاه" برای آنهاغیرمنطقی نیست  (همچنان که اسپینگ و آندرسن و بسیاری از مؤلفان دیگر این اصطلاح را برای کشورهای شمال به کار گرفتند). سیاستهائی که دولتهای مورد نظر در جنوب پیش بردند، منجر به سه نوع رژیم رفاه متفاوت شده اند: رژیم ارضی، که در آن دولت فعالانه به حمایت یا بازسازی یک جامعه کشاورزی برخاسته است. در این نوع رژیم کشاورزی خرد و روابط خویشاوندی بسیاری را در برابر فقر شدید محافظت می‌کند. نوع دوم رژیم شرکتی است، که در آن برخورداری از امکانات رفاهی رسمی در گرو استغال رسمی و در نتیجه بیمه های اجتماعی یا خصوصی مرتبط با اشتغال است. نوع سوم، رژیم بازتوزیعی است، که در آن دولت از طریق پرداختهای نقدی (کمکهای اجتماعی) به مقابله با فقر دست می زند. 

این سه نوع رژیم در اوایل تا اواسط قرن بیستم ظهور کردند. بیشتر رژیم‌های شرکتی به اوایل قرن بیستم برمی‌گردند، زمانی که کارگران در مشاغل رسمی به مطالبۀ بیمه اجتماعی و تضمین آن در برابر خطرات بیکاری، ازکارافتادگی و تدارک بازنشستگی آغاز کردند. از آنجا که ذینفعان این نوع رژیم، کارگران بخش رسمی با درآمد نسبتاً بالاتر از درآمد میانگین بودند و هزینه های بیمه اجتماعی می توانست از طریق یارانه های مالیاتی یا افزایش قیمتها (حداقل در اقتصادهای بسته) به فقرا منتقل شود، رژیمهای شرکتی کلاً رژیمهائی به شدت نابرابر بودند و در آنها بازتوزیع ثروت از تهیدستان به جانب فرادست ترها صورت می یافت. در اواسط قرن گذشته بود که بسیاری از دولتها در مواجهه با چالشهای فقر به سمت رژیم کشاورزی یا ارضی حرکت کردند یا در موارد معدودی رژیم بازتوزیعی یا کمکهای اجتماعی را پیاده کردند. اصلاحات ارضی و سایر سیاستهای حامی کشاورزان، زیربنای رژیم های ارضی در بیشتر مناطق آسیا و آفریقا بود. رژیم بازتوزیعی محدود به آفریقای جنوبی، بخشهایی از کارائیب بریتانیا و موریس بود.

این رژیم های رفاهی جنوبی تقریباً به اندازه همتایان شمالی خود به حفظ اشتغال کامل – یا کمابیش کامل – وابسته بودند. انواع مختلف رژیم های رفاهی در شمال سیاست های مناسبی را برای بازار کار و مهار بیکاری می طلبیدند. در جنوب، کارآمدی رژیمهای ارضی به ظرفیت اقتصاد کشاورزی برای جذب نیروی کار بستگی داشت، در حالی که کارآمدی رژیم‌های شرکتی وابسته به اشتغال بخش رسمی بزرگ و رو به رشد در شهرها بود. هر دو نوع رژیم با پروژه های مشخصی برای توسعه مرتبط بودند و طبعاً از این طریق به موفقیت برنامه برای "توسعه" اکیداً بستگی داشتند. حتی فرض رژیمهای بازتوزیعی نیز بر وجود اشتغال کامل بود: کمک‌های اجتماعی به بزرگسالانی که به دلیل ازکارافتادگی یا توان ضعیف قادر به کار نبودند، یا خیلی مسن بودند، و نیز به بزرگسالان تهیدست دارای فرزند تعلق می گرفت. بزرگسالان بیکار و سالم در افریقای جنوبی از این کمکها برخوردار نمی شدند. این وضع تا حدودی منعکس کننده این واقعیت بود که در زمان طراحی رژیمهای رفاهی بازتوزیعی، در اواسط قرن بیستم، نرخ بیکاری پایین بود. در عوض، نخبگان و برنامه ریزان نگران کمبود نیروی کار بودند. به همین دلیل، بعدها افزایش بیکاری چالشهای بزرگی را برای همه رژیمهای رفاهی گفته شده به بار آورد.

در اواخر قرن بیستم، بسیاری از جوامع زراعی یک روند "کشاورزی زدائی" آشکار، بی زمینی در مناطق روستایی و بیکاری در مناطق شهری و همچنین روستایی را تجربه کردند. مقابله با فقر در این جوامع، دیگر از طریق "توسعۀ" کشاورزی دهقانی" یا بخش رسمی "مدرن" ممکن نبود. در بلندمدت، برای گسترش اشتغال به وضوح به رشد اقتصادی پایدار نیاز است و از این طریق است که امکان فراهم می آید تا اکثریت اهالی بتوانند با پرداخت سهمیه به صندوقهای بیمه، تحت پوشش بیمه های اجتماعی قرار گیرند، به گونه ای که خطر بیماری و بیکاری مرتفع و تأمین بازنشستگی میسر گردد، در عین حالی که آن صندوقها هم سر پا بمانند. اما، در کوتاه مدت و شاید همچنین در میانمدت، دولتها به برنامه های دیگری برای کاهش فقر نیاز دارند تا تهیدستانی را پوشش دهند که هرگز یا به اندازه کافی در مشاغل رسمی کار نکرده‌اند و در نتیجه زیر پوشش طرحهای رفاهی مشارکتی قرار نگرفته‌ ند. در این حالت، دولتها با یک انتخاب اساسی بین ایجاد اشتغال، در درجه اول از طریق برنامه های تضمین اشتغال، یا گسترش کمکهای اجتماعی برای پوشش تهیدستان بیکار، یعنی انتخاب بین "کار" یا "معیشت" روبرو اند.